Общественная палата Челябинской области предложила собственную модель реформы муниципального управления

Общественная палата Челябинской области предложила собственную модель муниципальной реформы – эти шаги должны повысить эффективность преобразований в сфере самоуправления, передает корреспондент Агентства новостей «Доступ» со ссылкой на пресс-службу ОПЧО.

Новая концепция была представлена в феврале 2014 года на семинаре «Реформа муниципального управления в России: поиск эффективной модели», куда были приглашены представители общественности, культуры, главы муниципальных образований. Организаторами круглого стола, помимо ОПЧО, также выступили Челябинский филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и госслужбы при президенте РФ» и региональный избирком. Участниками мероприятия стали председатель Общественной палаты Вячеслав Скворцов, зампредседателя избиркома, кандидат юридических наук, доцент Алексей Фартыгин, первый зампредседателя ОСД «За возрождение Урала», член ОПЧО Денис Рыжий и другие заинтересованные лица.

Акцент семинара был сделан на то, что в 2013 году в России отметили 10-летие федерального закона о местном самоуправлении № 131, положившего начало глубоким преобразованиям в этой сфере общественных и экономических отношений.

«Хотя фактически предусмотренные законом изменения, обобщенно именуемые “муниципальной реформой”, начались только в 2006 году, весь процесс подготовки к старту реформы и обсуждение ее важнейших составляющих также являются той основой, анализ которой позволяет судить о достигнутых в этом направлении результатах как позитивного, так и негативного характера. При принятии данного закона не было в полной мере осознано, насколько разносторонним будет его влияние на социально-экономические процессы в стране», – пояснил Вячеслав Скворцов.

Председатель Общественной палаты подчеркнул, что предпринимаемые сегодня попытки подведения итогов реформы – это, прежде всего, разработка основы дальнейших преобразований в сфере российского местного самоуправления уже в рамках той системы концепции модернизации, которая в настоящее время наиболее полно определяет взгляд на будущее России как демократического федеративного государства.

Вячеслав Скворцов отметил, что сейчас большинство исследователей и практиков оценивает эту реформу противоречиво. «С одной стороны, за годы реформы процессы обновления в российском местном самоуправлении шли достаточно активно, глубоко затронув его экономические, правовые и институциональные основы. С другой стороны, нет оснований говорить, что эти изменения были 100-процентно конструктивны, адекватны задаче сделать муниципальное звено активным участником управления хозяйственными и социальными процессами в стране», – заметил председатель ОПЧО.

Оценивая итоги прошедших 10 лет реформы, Вячеслав Скворцов обратил внимание на ряд обстоятельств. «Во-первых, не следует воспринимать, что муниципальная реформа в России началась именно с принятия 131-го ФЗ в 2003 году. На деле она продолжалась весь период после принятия ранее действовавшего закона от 1995 года. На данном отрезке времени в стране сложилось заметное разнообразие систем субрегионального государственного управления и местного самоуправления. Тем не менее, на этом фоне все же доминировала тенденция к росту числа регионов, использовавших одноуровневую – преимущественно “районно-городскую”, реже – поселенческую систему муниципального управления», – сообщил Скворцов.

Говоря о реформе 2003 года, он отметил, что она, напротив, «обязала» субъекты Федерации двигаться от многообразия субрегионального и муниципального управления к его универсализации. В этом смысле для большинства регионов в ходе реформы произошел качественный сдвиг – от преимущественно одноуровневой системы муниципального управления к обязательной двухуровневой (кроме городских округов). При этом закон прочно утвердил территориальный принцип разграничения власти: на одном уровне не могут действовать органы государственного и муниципального управления.

Во-вторых, Вячеслав Скворцов признал, что с учетом такой принудительной универсализации в ходе муниципальной реформы в России – сознательно или непроизвольно – был сделан существенный шаг от федеративного государства к унитарному. В соответствии с действующей Конституцией РФ, организация местного самоуправления относится к числу предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

«При этом Конституция страны фиксирует практику “совместного ведения” не в деталях, а на уровне “общих принципов” организации местного самоуправления. Именно это определило название 131-го ФЗ как закона “Об общих принципах организации”, хотя в действительности никаких “общих принципов’ в законе нет, а есть преимущественно жесткая регламентация, несообразная не только федеративной природе российской государственности, но и огромному многообразию географических, социально-экономических, демографических и иных особенностей субъектов Федерации», – подчеркнул председатель ОПЧО.

В-третьих, итоговый продукт муниципальной реформы, по мнению Вячеслава Скворцова, пока остается мало похожим на реальное местное самоуправление. «По правовой и экономической сути, это, скорее, не продукт гражданского общества, не результат инициативы и ответственности населения, а некое обязательное к употреблению приращение “снизу” к вертикали государственной власти. В наших правовых и экономических реалиях институт подлинного самоуправления граждан еще ждет своей реализации», – отметил Скворцов, приведя несколько примеров проведения реформы в ряде регионов России.

Так В. Петрухин, председатель КТОС «Тушино», указывает, что в России сегодня созданы прекрасные условия для развития местного самоуправления. Вертикаль власти разорвана. Органы местного самоуправления практически не подчиняются федеральной власти и полностью предоставлены сами себе в управлении. Полномочия органов самоуправления Москвы беспрецедентно широки.

«Но широки полномочия именно органов, и я это подчеркиваю. Органы – самоуправны. Над ними нет контроля федеральной власти. Но нет и контроля населения. Поэтому они самоуправны. Население должно контролировать мэрию и чиновников через своих выборных представителей – советников. Но люди советников не воспринимают своими представителями, а советники, как только за них проголосовали, числят себя причастными не к народу, а к муниципальным органам власти. Советникам легче подчиняться и решать личные вопросы, чем заботиться о людях. Поэтому они – «карманные» советники муниципальных органов», – процитировал Вячеслав Скворцов слова руководителя московского КТОСа.

Тот, отметил, что население, чтобы осуществлять свою конституционную власть, должно быть организовано. Для этого в Москве создан институт территориального общественного самоуправления. «Это лучшая русская форма объединения людей для решения всех своих житейских, в том числе политических, проблем. Есть закон о территориальном общественном самоуправлении. В уставе Москвы территориальное общественной самоуправление упоминается в 15 статьях. Создана законодательная база, но нет ее завершения: у территориальных общин нет полномочий», – констатировал москвич.

Далее Вячеслав Скворцов привел мнение Александра Бречалова, президента Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», который утверждает, что необходимо повышать роль управленческих команд и производить подготовку квалифицированных кадров. Он уверен, что для малого предпринимательства такой подход уже становится залогом успеха и процветания, так как основные посылы государства по его поддержке сформированы давно. Достаточен и набор инструментов. Поэтому акцент все больше должен смещаться на развитие конструктивного диалога между местной властью и малыми компаниями.

«То есть, все, что предлагает и разрабатывает государство, должно параллельно воплощаться на местах. В России сегодня более 25 тыс. муниципалитетов и есть населенные пункты, где никогда не будет крупного бизнеса, а только малый, поэтому ставку надо делать на создание благоприятной среды для таких предпринимателей – кредитной, правовой, организационной», – подчеркнул Александр Бречалов.

Особое место в предложенной модели заняли моногорода. Всего их 342. В том числе, в Челябинской области – 12, в Свердловской – 14. В частности, их бюджеты, которые у таких образований невелики.

Говоря о данной теме, Вячеслав Скворцов пояснил, что доходы муниципальных бюджетов подразделяются на собственные и регулирующие, налоговые и неналоговые. Доходная часть местных бюджетов может пополняться и за счет безвозмездных перечислений. Регулирующие доходы – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются процентные нормативы отчислений в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе – по различным видам таких доходов. К собственным доходам муниципальных бюджетов относятся налоговые доходы, закрепленные законодательством за соответствующими бюджетами, неналоговые доходы и безвозмездные перечисления.

Налоговые доходы местных бюджетов разделены на три группы: доходы от местных налогов и сборов (налог на доходы, на имущество физических лиц, земельный налог); отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов; государственная пошлина. К неналоговым доходам местных бюджетов относятся доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. В их число входят средства, получаемые за аренду, в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях, прибыль муниципальных унитарных предприятий, штрафы и так далее.

В случае недостаточности доходов для обеспечения бюджетных расходов и покрытия долговых обязательств могут использоваться внутренние муниципальные заимствования – такие как выпуск муниципальных ценных бумаг, кредиты, а также бюджетные ссуды и кредиты, полученные из регионального или федерального бюджетов.

«Весь этот спектр законодательно определенных источников необходимо использовать, но главным доходом муниципальной казны становится налог на имущество физических лиц и земельный налог. Соответственно, бюджетные расходы на развитие малого бизнеса в данном муниципальном образовании – это инвестирование в будущую муниципальную экономику и рост самостоятельных источников доходов на перспективу», – отметил Вячеслав Скворцов, подчеркнув, что расходовать – значит, прежде всего, кредитовать развитие местной инфраструктуры поддержки малого бизнеса. Например, через конкурсное предоставление инвестиционного налогового кредита по одному или нескольким налогам на срок от одного года до пяти лет.

Исходя из этого, участники «круглого стола» решили, что, прежде всего, необходимо перейти к новой модели управления моногородами, для чего предложили четыре решения.

Первое – в моногородах нецелесообразно проводить выборы мэров, а уместнее ставить вопрос о назначении на данную должность сроком не менее чем до вывода муниципалитета из состояния экономического кризиса и стагнации.

Второе – необходимо оставлять основную долю налоговых отчислений в распоряжении территории для ее развития, если в течение года в данной территории идет активное создание малых и средних предприятий, количеством работающих от пяти до восьми человек.

Третье – следует исключить налог НДПИ, оставив его для развития той территории, где идет разработка месторождений (ОПИ).

И, четвертое, – необходимо сокращать численность управленческого аппарата, приводя его в соответствие с решаемыми вопросами.

«Круглый стол» стал первым рабочим заседанием с участием большого количества разных слоев населения. В ближайшее время готовится проведение региональной научной конференции, где вопросы местного самоуправления будут рассмотрены уже более детально.